В силно критичен доклад на Европейската комисия: Спорни назначения, несигурен напредък, липса на реформи

Цялостният напредък все още не е достатъчен и е несигурен, а повечето събития в България през последните 18 месеца бяха по-скоро източник на безпокойство. Такива са назначенията на членове на Конституционния съд от и председателя на ДАНС, които трябваше да бъдат прекратени по етични съображения, такива са и случаите, в които осъдени шефове на организираната престъпност са се измъквали от правосъдието, както и поредицата от разкрития относно политическото влияние върху съдебната система. В България продължава да има твърде малко дела за престъпления, свързани с корупцията или организираната престъпност, достигнали до успешен съдебен край. Това са основните изводи в последния доклад на Европейската комисия за България по Механизма за сътрудничество и оценка, които обхваща период от година и половина – от юли 2012 г. до края на миналата година. От документа става ясно, че ЕК не отчита напредък почти в нито една от следените области – липсват резултати в борбата с корупцията и организираната престъпност, реформата на съдебната система върви мудно, а в най-съществените области не са предприети почти никакви мерки.

Критиките са към всички ангажирани институции, но най-отчетливо звучат опасенията на комисията по отношение на работата на Висшия съдебен съвет, Комисията за конфликт на интереси, както и към реформата в ДАНС. На фона на заключенията за липса на резултати в съдебната система и правоохранителните органи, реакциите на институциите в страната бяха очаквани – традиционно докладът е определен като обективен. Недоумение събуди реакцията на ВСС, който в края на работния ден пусна съобщение, че докладът е публикуван на английски и е необходимо време, „за да се запознаят с него всички членове на ВСС, след което да бъде изразена и позицията ни”. Първото впечатление от доклада, според съобщението на съвета е, че в него са отчетени и оценени много от конкретните действия на ВСС в посока на решаване на важни практически въпроси на съдебната реформа, свързани с изпълнение на препоръките от Доклада на Европейската комисия от юли 2012 г.

В заключителната част на доклада, ЕК отбелязва, че „се чуват гласове, желаещи реформа в България, които негодуват срещу бавното темпо на промените”. „Те заслужават да бъдат насърчени. За да напредват по-бързо към постигането на показателите по МСП, е необходимо българските власти да си съдействат с тях и да осигурят лидерство с визия, която се опира на основни принципи като върховенството на закона и независимостта на съдебната власт. Това би означавало политически ангажимент за дългосрочна стратегия за реформа, както и конкретни и практически мерки в краткосрочен план, за да бъде задвижен процесът”, се казва в документа.

Привидни процедури и закъсняло признаване на проблемите

Комисията отбелязва, че от предишните доклади, в които са посочени мерки за повишаване на доверието към съдебната власт, са предприети някои значителни стъпки. Такива са „отварянето” процедурите за назначаване на висши магистрати, както и по-настойчивите усилия за преодоляване неравномерната натовареност на магистратите. „Беше призната необходимостта за действия по някои сериозни проблеми, като например нуждата да се предпази системата за разпределяне на делата от манипулации”, сочи докладът.

Като позитивна промяна е определена липсата на „преки атаки на изпълнителната върху съдебната власт” през втората половина на 2013 г., а под линия е уточнено, че пример за това е прекратяването на практиката полицейски операции да носят името на съдии. „Въпреки това, както се посочва и в предишните доклади, все още е налице безпокойство относно независимостта на съдебната власт в България”, заключва политическият доклад на ЕК.

В този смисъл ЕК прави няколко заключения. Въпреки надеждите, че новото ръководство на Висшия съдебен съвет (ВСС) ще го превърне в ключова институция за постигането на напредък в реформата на съдебната система, а реформите през 2012 г. са въвели по-отворена за участие на магистратите изборна процедура за ВСС, провеждането на изборите за членове на кадровия орган на съдебната власт „не показа убедително наличието на открита състезателна процедура, в която на първо място да стоят професионалните заслуги и етиката на кандидатите”. С отрицателен знак е отбелязано е, че процедурата за избор на парламентарната квота, макар и по-открита, отколкото в миналото, е дала „индикации за значително партийно политическо влияние върху процеса”, а „изборът на квотата на съдебната власт пострада от решението да не се позволява пряк избор на кандидатите от всички магистрати”. „Това съсредоточи прекалено влияние в ръцете на съществуващото ръководство на съдилищата, като по този начин ограничи възможностите за ново начало”, отбелязва документът. Проблемът многократно е поставян от неправителствения сектор и Съюза на съдиите, които настояват за отпадане на поправката на Закона за съдебната власт, приета в мандата на ГЕРБ, излъчени делегати от общите събрания на съдиите и прокурорите да избират членове на ВСС, защото това позволява процесът да бъде контролиран от съдебната номенклатура, за да се възпроизвежда.

Положителна констатация е, че ВСС е очертал приоритетите си по-ясно и е положил усилия да взаимодейства с гражданското общество чрез създаването на Граждански съвет към съвета, но действителното влияние на Гражданския съвет върху политиката на ВСС „остава неясна”. Затова се препоръчва съветът да предприеме по-нататъшни стъпки в посока на увеличаване на прозрачността.

По най-важните проблеми, чието решаване зависи от ВСС, комисията не отчита особен напредък – например процедурите за обективно атестиране и повишаване или въвеждането на повече последователност в дисциплинарните производства, където конкретните стъпки досега са малко на брой. Сериозни критики има към дейността на Етичната комисия, като се казва, че „ВСС не е превърнал професионалната етика в свой основен приоритет” „Поради това му е трудно да разсее продължаващите съмнения за политическо влияние върху вземането на неговите решения. В резултат ВСС не се възприема масово като автономен и независим орган, който е в състояние ефективно да защитава независимостта на съдебната система спрямо изпълнителната и законодателната власт”, казват от ЕК. Затова и отговорността за защитата на независимостта на съдебната власт или за обективното третиране на политически чувствителни случаи често изглежда, че пада върху гражданското общество. „ВСС следва да вземе под внимание тази констатация и да я превърне в основен свой приоритет, като въведе прозрачни процедури за осигуряване на последователно третиране на проблемите, които възникват”, се казва в документа.

ЕК посочва, че един от основните фактори, който влияе върху общественото възприятие на правосъдието, е свързан с назначенията в съдебната власт. „Опасенията, че решенията за важни обществени назначения се вземат по непрозрачен начин и с участието на мощни икономически и политически групировки, се засилиха през изминалата година по повод назначенията на няколко високопоставени длъжности”, отбелязва документа и препраща към неуспешните назначения в Конституционния съд на Венета Марковска и Галя Гугушева и Делян Пеевски. „И в двата случая кандидатите трябваше в крайна сметка да се оттеглят, но оставиха трайни съмнения относно начина, по който системата работи. Това обаче бяха само най-емблематичните случаи. В други случаи резултатите бяха по-малко оспорвани, но процесът все пак остави впечатлението, че скритите договорки имат по-голяма тежест от формалните процедури въпреки подобренията, свързани с прозрачността”, сочи ЕК.

Такива случаи показват, че макар и публичните процедури да са важни за правилното функциониране на държавните институции, формалните изисквания не винаги са достатъчни. За да изгради доверие в институциите си, България трябва да гарантира, че решенията за назначенията, включително на висши постове във властта, се основават на истинска конкуренция между кандидатите в съответствие с ясните стандарти за професионални качества и етика.

ЕК отбелязва, че предстоящата номинация и избор на главния инспектор на Инспектората към ВСС ще бъде важен тест в това отношение, а забавянията на процедурата „оставят впечатлението, че основният фактор е неспособността да се постигне предварително споразумение за кандидата”, въпреки че този вид длъжност е необходимо да бъде заета след открит процес, чиято цел е назначаването на висококвалифициран професионалист, който може да демонстрира и да прилага пълна обективност. Засега кандидатът е само един – съдията от ВАС Веселина Тенева – кандидатура, която се оказа, че е известна преди началото на процедурата, а съмненията около имотните сделки на семейството й бяха игнорирани от институциите. Изборът на председател на Върховния касационен съд също ще бъде важно назначение по-късно през 2014 г., отбелязва се в доклада.

Защитата на магистратите – приоритет

От документа става ясно, че ЕК смята защитата на магистратите за приоритетен въпрос. Като важен елемент за защитата на съдебната отчетност и професионалната етика са посочени дисциплинарните процедури, които се прилагат за магистратите. „Необходимо е ВСС да изработи систематични критерии с цел постигането на последователност при дисциплинарната си практика, а липсата на ясни стандарти за оценката на отделните случаи би могла до доведе до взимане на произволни решения. В документа е посочено, че Върховният административен съд често отменя решения на ВСС и това също предполага или непоследователност, или липса на общо тълкуване на правилата.

„Систематичният подход по отношение на дисциплинарните действия е ключов елемент на съдебната независимост и професионална етика, тъй като вземането на произволни решения в тази област създава основа за неправомерен натиск (реален или предполагаем) върху магистратите”, заключват от ЕК.

От ЕК отчитат създаването на новото специализирано звено, което ще разследва престъпления, извършени от магистрати, което би могло да бъде важно допълнение към усилията за насърчаване на професионалната етика, стига то да демонстрира обективност и ефикасност. „При все това злоупотребите, констатирани от настоящото ръководство на прокуратурата в предишния инспекторат към прокуратурата, показват също така рисковете, свързани с подобни автономни органи в рамките на прокуратурата. За да бъде неутрализиран този риск, е нужно въвеждането и прилагането на ясни и прозрачни процедури с установено разпределение на отговорността”, се казва в документа.

По отношение на изготвянето на нов Наказателен кодекс, докладът препоръчва реформата на наказателния закон да следва „по-широк подход в областта на наказателното правосъдие и да бъде подложена на задълбочено обсъждане с практикуващите в областта и гражданското общество”, а разпоредбите, изготвени за подобряване на борбата срещу корупцията и организираната престъпност, да се обосноват, но също така и да се покаже как промените могат да се комбинират с по-доброто управление на съдебната и правоохранителната система. Това може да наложи изменяне на Наказателно-процесуалния кодекс, смятат от ЕК.

В същото време необходимостта от законодателни промени не бива да възпрепятства полезните практически и организационни мерки, които могат да бъдат предприети в краткосрочен план, независимо от новия закон.

Що се отнася до ефективността на съдебната и правоохранителната система, от комисията възприемат положително „първите стъпки за справяне с трудностите по отношение на натовареността и преразпределението на човешките ресурсите между съдилищата и прокуратурите”. Процесът може да срещне известна съпротива от някои от засегнатите лица, смятат от ЕК, но ако той се основава на обективни и прозрачни критерии, ще бъде и доказателство, че съдебното ръководство може да се справя с чувствителни въпроси. Положително е оценена работата на ВСС по разработване на методика за урегулиране на натовареността. „Справедливото разпределение на натовареността не само ще спомогне за една по-ефективна съдебна система, която служи по-добре на българската общественост, но ще има последици и за дисциплинарните производства. Понастоящем повсеместните забавяния по делата може лесно да се използват в дисциплинарни производства – често непоследователно – докато отговорността за този проблем най-вероятно е по-скоро на съдебното ръководство и административните ръководители”, се казва в документа.

Един от най-сериозните проблеми в съдебната система – случайното разпределение на делата, също е засегнат. ЕК приветства факта, че най-сетне ВСС е признал съществуването на този проблем и е предприел действия да инсталира централизирана система за проследяване на случайното разпределение на делата във всички съдилища в отговор на загрижеността, че настоящата система може да бъде манипулирана.

Ако целта на една тази система, посочват от ЕК, е да възстанови доверието, то изработването й трябва да включва участието на външни експерти и на заинтересованите страни и гражданското общество. Важно е да има и общи правила за прилагане на случайното разпределение, така че всички страни да знаят как системата работи на практика и да могат да отправят запитвания за всички случаи, в които правилата изглежда не са спазени.

Не са спестени и критики към Инспектората към ВСС, който би могъл „да бъде ценен инструмент за стимулирането на по-стриктен управленски подход и за отстраняването на констатирани недостатъци”, но за целта органът трябва да „преориентира своята работа и премине от формален към качествен подход при инспекциите”. Понастоящем Инспекторатът анализира статистически данни за спазването на сроковете или контролира прилагането на принципа на случайно разпределение на делата, но рядко съобразява качеството на преписките по делата, нито пък систематично отчита натовареността. В резултат на формалността в област като случайното разпределяне на дела например Инспекторатът не изследва изцяло проблема. Отбелязано е, че въпросите, свързани с интегритета или етичното поведение на магистратите, не се разглеждат от ИВСС, тъй като той счита, че са извън обхвата на неговите правомощия. Тези фактори ограничават въздействието от работата на Инспектората за справянето с по-общите недостатъци на съдебната власт в България.

ЕК открива по-систематичен подход в действията на ръководството на прокуратурата. Пример за това е одитът, предприет от главния прокурор, и произтичащият от него план за действие, които, според документа, „предоставят ясен и често откровен анализ на недостатъците и търсят да установят конкретни решения за преодоляването им”. Реформата в прокуратурата обаче също трябва да продължи. По отношение на МВР ЕК отбелязва „редица мащабни реформи, за да се съсредоточи дейността на ведомството върху неговата основна задача по спазване на законите и охрана на правата и неговите служители и функциите да се пренасочат от административни към оперативни”. Отчита се и заявката на българските власти, че „проблематичната практика на дарения” в полза на Министерството е била преустановена. „В същото време Министерството трябва да се справя с предизвикателства като реагира по подходящ начин на демонстрациите и натиска по границите”, счита ЕК.

Корупция и организирана престъпност – на кота нула

Докладът не отчита никакъв напредък в борбата с корупцията, а резултатите от усилията на властите са определени като „много ограничени”. „Общото впечатление е за слаба и некоординирана реакция на вече системен проблем във всички части на публичната администрация. Слабостите, установени в предишния доклад по МСП, продължават да съществуват”, посочва ЕК. Никакви видими резултати не са последвали от „извършените редица институционални промени”. ЕК дава пример с Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ), която „можеше да изиграе решителна роля за преследването на нередни практики на всички равнища в публичния сектор, но вместо това беше замесена в сериозен скандал с подозрения за силно политическо влияние”. Проектът за борба с корупцията БОРКОР пък „все още не показва конкретни резултати въпреки ресурсите, които бяха отделени за него”. По отношение на обществените поръчки се казва, че „сложната и непрекъснато променяща се законодателна уредба” е затруднила още повече изграждането на култура на обективност и стриктност. „Чуват се гласове из стопанските среди, които започват да губят надежда, че е възможно да се противодейства на манипулациите на търговете”, заключва комисията.

Посочва се също, че липсват доказани успехи в преследването на случаи на корупция по високите етажи и това остава пречка българското общество да се убеди, че властите полагат усилия за решаване на проблема.

ЕК не вижда напредък и в борбата с организираната престъпност, нито по емблематичните дела, които следи. „Редица знакови дела бяха прекратени, а по други тежки престъпления, като поръчкови убийства, не бяха повдигнати обвинения след няколкогодишно разследване”, сочи документът. Припомня се, че знакови фигури на организираната престъпност са успели да се изплъзнат от правосъдието, което буди безпокойство, още повече че „никой не пожела да поеме отговорност за това и че не бяха предприети никакви стъпки да се гарантира, че подобен инцидент не би могъл да се случи отново, е още по-силна индикация за трудностите, които има системата да се справя с проблемите” (под линия е казано, че делото срещу Ангел Христов и Пламен Галев за отнемане на имуществото им, придобито от престъпна дейност, буксува заради бягството им, а по-късно осъденият за двойното убийство пред дискотека “Соло” също избяга).

Комисията отделя сериозно внимание и на реформата, предприета от новото правителство за засилване на правомощията на Държавна агенция „Национална сигурност“ (ДАНС), но отбелязва, че прехвърлянето на специализирани полицейски звена за организираната престъпност (ГДБОП) към службите за сигурност (ДАНС) е предизвикало „някои смущения във функционирането на въпросните служби, затова е важно да се гарантира, че тези последиците са само временни”. „По-важно, начинът, по който беше взето решението – без каквато и да била консултация или обосновка – значително накърни репутацията на службите, както и на новото правителство, като тя може да бъде възстановена само от самите служби, които с дейността си покажат, че тази промяна води до по-добри оперативни резултати”, смятат от ЕК и подчертават, че „общото впечатление за преждевременно приложена реформа беше допълнително затвърдено от споровете във връзка с назначаването на новия шеф на агенцията за сигурност”.

За да разсее отрицателното впечатление, ДАНС ще трябва да постигне множество добри резултати. Обобщава се, че Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество отчита слабо нарастване на отнетите активи, а новият закон създава пречки на комисията да действа служебно. Особено критично е заключението по отношение на специализираната прокуратура и специализираните съдилища, които са „обременени с маловажни дела” и не показват системни резултати. „Специализираната прокуратура често отбелязва липсата на експертен технически опит като сериозен оперативен проблем, а нарастващото значение на финансовото разследване на организираната престъпност прави такъв опит незаменим”, се казва в документа.

Комисията е очертава и набор от мерки, които следва да предприеме страната ни:

1 . За независимостта, почтеността и отчетността на съдебната система

Правилата за назначаване в системата трябва да се прилагат ясно и прозрачно. Доверието на обществото ще може да се възстанови, когато се появат серия от назначения ясно обосновани въз основата на критериите за професионализъм и интегритет, особено когато става въпрос за назначения на високи позиции. В тази област България трябва:

• Да създаде набор от обективни стандарти за атестиране и повишаване, като наблегне на заслугите, почтеността и прозрачността, и да въведе система за наблюдение и оценка на прилагането на тези стандарти в настоящата практика, отчитайки спецификите на функциите на съдиите, прокурорите и следователите. И по двете начинания да гарантира участието на професионалните сдружения и другите заинтересовани страни.
• Да развие последователна практика в рамките на ВСС на прилагане на обективни стандарти за заслуги, почтеност и прозрачност при назначенията, включително на висши длъжности.
• Да предостави гаранции за почтеността и прозрачността на системата за разпределение на делата в съдебната система, като въведе система за случайното разпределение, проверена от независими експерти, за да гарантира, че административните ръководители поемат цялата отговорност за всички решения за отклонение от системата. Необходими са общи правила за прилагане на системата, които да са валидни за всички съдилища.
• Да преориентира работата на Инспектората към ВСС, за да действа проактивно за насърчаване на интегритета и ефикасността на съдебната система.
• Да установи ясна процедура за това как ВСС следва да реагира публично в случаи на политическо вмешателство в съдебната власт и наказателното преследване.

2. За Реформа на съдебната система

Актуализираната стратегия за съдебна реформа следва да бъде използвана, за да даде насока и импулс за реформи. В тази област България следва:

• Да изпълнява плана за действие на прокуратурата съгласно предложения график. Да впише плана за действие в по-мащабната реформа на съдебната власт. Междувременно ВСС да предприеме конкретни мерки за решаване на проблема с неравномерната натовареност между съдилищата и магистратите по обективен начин.
• Стратегията следва да включва годишен доклад за напредъка, изготвен от ВСС във връзка с мерките по съдебната реформа и целите за следващата година, за да се подобри прозрачността на процеса.
• Да постави цел за завършване на работата по новия Наказателен кодекс и за неговото прилагане.
• Да гарантира откритото участие на всички значими НПО и професионалницорганизации при определянето и наблюдението на стратегиите за реформи.

3. За ефикасността на съдебната система

Следва да продължи да се търси решение на проблемите с неравномерната натовареност и разпределение на ресурсите, както и с атестирането и повишаването, като се взема предвид професионалната етика. Освен това в тази област България следва:

• Да въведе ясни процедури, стандарти и санкции, за да гарантира последователни решения в дисциплинарните производства. Те следва да са изискват последователен подход от страна на административните ръководители.
• Да даде пълна гласност на функционалния одит на прокуратурите, извършен от главния прокурор, както и на плана за действие, и да организира обществена консултация по плана за действие.
• Да запълни празнините при ефективното изпълнение на съдебните решения, като например укриването с цел избягване изпълнението на присъда лишаване от свобода или неизпълнението на финансови наказания,наложени по съдебен ред.
• Да постигне реален напредък в електронното правосъдие като средство за подобряване на ефикасността, прозрачността и ритмичността на съдебния процес в краткосрочен до средносрочен план, както и в дългосрочна перспектива.

4. За корупцията

Борбата с корупцията изисква продължителни и последователни усилия за превенция, но и за наказателното преследване на нарушенията и демонстрирането на практика, че извършването на престъпления води до санкции. В тази област България следва:

• Да повери на една-единствена институция задачата да координира борбата с корупцията, да подпомага и координира усилията в различните сектори.
• Да прегледа и актуализира националната стратегия за борба с корупцията след консултация с организациите на гражданското общество със стандартен модел на публична администрация, в която действат вътрешни инспекторати, отличаващи се с независимост, прозрачност и отчетност.
• Да предприеме стъпки за намаляване на риска от корупция в процедурите за възлагане на обществени поръчки, като ги направи по-прости и по-прозрачни.
• Да прегледа процедурите във връзка с конфликта на интереси, за да гарантира тяхната ефективност и безпристрастност, както и надеждността на механизма за налагане на санкции.

5. За организираната престъпност

Успешното разследване и санкциониране на организираната престъпност винаги ще бъде най-ефективният начин за постигане на напредък, така че напредъкът по емблематичните дела продължава да бъде от изключително значение. В тази област България следва:

Да изготви и изпълнява план за действие, като се опира на дългоочаквания независим и всеобхватен анализ на провалилите се дела, с график на конкретни мерки, които да обхванат всички аспекти и всички етапи на правоохранителната дейност и съдебната система.

• Да се занимае конкретно с проблема с високопоставените подсъдими, които се укриват преди произнасяне на окончателното съдебно решение, като ясно определи кой носи отговорността в случай на нередности.
• Да изготви ясна политика, която урежда отношенията на Държавна агенция „Национална сигурност“ (ДАНС) с органи, занимаващи се с организираната престъпност в други държави членки, като определи специфични оперативни процедури с тези органи, за да гарантира, че сътрудничеството се поддържа и подобрява.
• Да предвиди, че специализираният съд за организираната престъпност и прокуратурата към него могат да се концентрират върху знакови дела.
• Да осигури необходимото сътрудничество между Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество и компетентните правоохранителни органи. Да извърши независима оценка на новия Закон за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество и неговото въздействието до лятото на 2014 г.