Бюрократичен конвейер за “опаковането” на магистратите като професионалисти

Първото заседание на Висшия съдебен съвет след лятната ваканция този четвъртък започва с изслушването на шестима съдии, които имат възражения по изготвените им периодични атестации. Това не е прецедент – все по-често заседанията на кадровия орган на съдебната власт стартират с обсъждането именно с такива точки. Причината е, че голяма част от съдиите, прокурорите и следователите не са съгласни с оценките за работата им, които често са субективни, формални и повърхностни. Такова е и становището на неправителствения сектор, който работи в областта на правосъдието, както и на Съюза на съдиите.

На пръв поглед проблемът изглежда твърде „вътрешен” в очите на обществото. В действителност – атестирането е способът, по който трябва да се оцени качеството на правосъдието, т.е. от него зависи какъв стандарт ще се зададе пред съдиите и прокурорите. И когато оценяването не се базира на задълбочено проучване на работата по делата поради недостатъчна компетентност или заради това, че атестирането е фасада пред “истинското” оценяване на магистрата на плоскостта на кого е близък, в съдебната система се мултиплицират кадри, чиито професионални способности или морален интегритет са под въпрос. А от това страдат онези, които търсят правосъдие – обикновените граждани.

Отличници по дефолт

Според Закона за съдебната власт и изготвената от ВСС методика за атестиране (такова се предвижда за придобиване на статут на несменяемост на един магистрат и на всеки четири години), съдия, прокурор и следовател може да получи отрицателна или положителна комплексна оценка след проучването. Единици са случаите, в които магистрат е бил оценяван отрицателно, а ЗСВ предвижда три степени на положителната оценка – задоволителна, добра и много добра. Това на практика е и скалата, по която ВСС трябва да се произнесе по качеството на работа на всеки един магистрат. За целта се взимат предвид множество количествени и качествени критерии, които веднъж се изразяват под формата на словестно заключение – “добри думи”, описващи качествата на оценявания, а впоследстие имат и точково изражение.

При атестирането специализираната комисия във ВСС, която е заета с тази дейност, се подпомага от Помощни атестационни комисии от магистрати – всеки съдия, прокурор и следовател, се оценява от група от горестоящи магистрати от съответния съдебен район, които провеждат събеседване с него, проверяват статистическите данни от работата му, както и част от делата му, избрани на произволен принцип. Взема се становището и на съответния му административен ръководител.

На пръв поглед стриктно изградената система за оценка вдъхва доверие – само методиката, по която се атестират магистратите, е 47 страници с указания, методи, критерии и т.н. В действителност обаче се оказва, че прилагайки я в крайна сметка ВСС приема, че всички магистрати са почти и само отличници, защото им дава оценка “много добра”, а когато намалява точките на нечия атестация, това по-скоро изглежда субективно, а не логически неизбежно следствие от описания с думи анализ на работата на проверявания.

В редките случаи, в които може да бъде открита някоя критична бележка, тя е незабележима и не се отразява на крайния резултат. Два примера от атестациите на съдиите, кандидатствали в последния конкурс за Търговската колегия на ВКС – мотивите на съдия Лилия Илиева от СГС са определени като „пестеливи“, а в атестацията на съдия Светлин Михайлов (бивш председател на СГС, понастоящем командирован в САС) е посочено, че „невинаги постановените в съдебно заседание определения са мотивирани“. И двамата са оценени с най-високата положителна оценка – съдия Илиева е получила общо 90 точки, а съдия Михайлов е оценен с 97 точки – само с три по-малко от максимума.

С други думи методът, по който се формира крайното заключение – колко способен, кадърен и отдаден на работата си е един магистрат, показва дефект – или показателите за проверка на съдийската и прокурорската дейност не са правилно формулирани, или позволяват цялото атестиране да се превърне в иначе културна на вид опаковка, чието съдържание обаче продължава да бъде шуробаджанашко. В противен случай трябва да се съгласим, че с малки изключения всички съдии, прокурори и следователи в България имат напълно еднакви качества – толкова еднакви, че е достатъчно на атестациите да се сменят само имената на оценяваните магистрати, познават еднакво добре нормативната уредба и я прилагат винаги безпогрешно.

Е, няма как да сме съгласни. Затова и търсим причините, поради които ВСС извършва основната си дейност като кадрови орган на съдиите, прокурорите и следователите формално и повърхностно – констатациите в атестациите са общи и кухи фрази, резултат от липсата на действително запознаване с конкретните актове и дела на магистрата. Съдии, прокурори и източници от този и предишни съдебни съвети споделиха пред “Съдебни репортажи”, че атестациите често се поверяват за изготвяне на администрацията на съвета. В тях липсва анализ на отменените актове – дали се касае за присъди, определения и т.н., за причините за отмяна, за последиците – ако основанието за отмяна е било сериозно, дали впоследствие проверяваният магистрат се е съобразил с указанията и т.н. А това означава, че атестирането се е превърнало в механично писане на еднакви бланки с различни имена.

Част от проблемите са диагностицирани в становище на Съюза на съдиите (ССБ) от май миналата година, в което най-голямата съдийска организация дава и предложения как системата на атестирането да бъде реформирана така, че действително да отсейва добрите от не толкова добрите. От ССБ предлагат да бъде изработена централизирана система за оценяване и атестиране. Сега помощните атестационните комисии са съставени от магистрати, които работят заедно с оценявания съдия, прокурор или следовател (например – съдия от Окръжен съд Велико Търново трябва да разчита на обективната оценка на съдии от Апелативния съд Велико Търново), регионалният “патриотизъм” може да стане причина да се спестят поради криворазбрана колегиалност критичните констатации за дейността му или пък обратното – личните конфликти в тясната общност да преувеличат недостатъците му.

ССБ предлагат създаването на постоянен централен орган по атестиране – към съвета да бъдат формирани отделни комисии по предложенията и атестирането – една за съдиите и втора – за прокурори и следователи, в които да влизат действащи магистрати, излъчени от общите събрания въз основа на високия им професионализъм, които за кратки периоди от време да вършат само това – да оценяват работата на останалите.

Най-голямата съдийска организация се позовава на резултатите от изследване на “Фондация за развитие на правосъдието” за нагласите на магистратите, според което “политиките и практиките за кариерно израстване срещат категорично и масово неодобрение и недоверие. Действащата система се оценява като неясна, манипулируема, несъобразена с формално установените ценности на компетентността, професионалната етика и честното съревнование, т.е. произволна и уязвима на влияние на нерегламентирани зависимости”. Това означава, че по-голяма част от съдиите, прокурорите и следователи не вярват, че могат да бъдат обективно оценени и в този смисъл не вярват, че могат да се развият в професията без външна намеса, например.

За това, че и членовете на Висшия съдебен съвет са напълно наясно с разрастващия се проблем, говори решението за изработване на нова методика за атестиране. Дали това е вярното решение, няма как да знаем, защото няма анализ в какво точно се изразява проблемът на сегашната методика.

Оценката на разглеждането на дела като аритметика

Последното заседание на съвета преди ваканцията също даде поводи за размисъл относно атестирането. По време на разискване на възраженията на няколко магистрати за собствените им атестации в дискусията на членовете на ВСС се включи Калин Калпакчиев, който поиска да разбере – защо на един съдия се отнемат три точки при девет отменени акта за година, а на друг – една точка за 117 отменени акта за същия период.

Липсата на явни критерии, по които се поставят точките, може да се проследи и по записаното от оценяващите комисии по отделните критерии в атестациите на почти всички съдии. Използват се клишетата – „отлични правни познания, които прилага успешно при разглеждането и решаването на делата”, „изготвя съдебните актове с ясни и разбираеми мотиви“, „добре мотивирани актове със стегнати и понятни мотиви…обсъжда становищата на страните и целия доказателствен материал. добър професионален език“, „съдебните актове са написани ясно, разбираемо и обосновано и показват високо ниво на професионални знания и умения“. Тези цитати са взети от оценките на съдии, кандидатстващи за място във Върховния касационен съд. Нито едно от тези съждения обаче не може обективно да се приравни към съответен брой точки – изражението на крайната оценка на това кой колко е добър в съдийската си работа.

Помощните комисии на практика не мотивират защо цифровата равностойност на думите “отлично владее” е по-малка от максималния брой точки за конкретния пункт, например. Така се получава, че едни и същи думи водят до различни числа, което е най-лесният начин да обезцениш думите и те да станат кухи.

Според източници на „Съдебни репортажи” съществува и друга спорна практика, която внася субективизъм в оценяването на магистратите и съмнения за създаване на предпоставки едни съдии да бъдат привилегировани. Атестирането на съдии от Пловдив често се пада на члена на ВСС Галя Георгиева – преди това съдия в Апелативния съд в Пловдив, магистратите от Варна пък се атестират от Даниела Костова – преди това съдия във Варненския окръжен съд (ВОС). Прегледът на атестациите на съдиите от Пловдив и на съдиите от ВОС, направени от този ВСС, показва, че те като цяло са от “отличниците”.

Примери за различния подход на ВСС към съдии можем да намерим много. През май тази година например ВСС отказва да повиши в ранг „съдия в Окръжен съд” съдията от Районен съд Разлог Румяна Запрянова и в същото това заседание повишава колегата й Атанас Иванов. Анализът на съпътстващата процедура поставя въпросът – дали ВСС предпочита в кариерата да израстват съдии, които формално отговарят на всички критерии или такива, чиято работа е по-качествена.

По отношение на съдия Румяна Запрянова Комисията по предположенията и атестирането към ВСС (КПА) решава, че тя не изпълнява образцово служебните си задължения (каквато е формулировката в методиката, съпътстваща комплексната оценка „много добра”). Причината е, че към момента, в който е проверявана съдия Запрянова „има неизготвени съдебни актове”. В атестацията й е приложено и отрицателно становище на председателя РС Разлог за повишаването й в ранг (само няколко месеца по-рано становището на председателя е положително).

Председателят на КПА Милка Итова пък отбелязва, че помощната комисия: „беше дала много високи точки и беше откровено скрила това забавяне на делата”. Извън откровеното стоварване на отговорност извън ВСС, комисията констатира, че при значителна натовареност съдия Запрянова няма отменени актове за 2008 г., 2010 г., 2011 г., а за 2009-та и 2012-та година има отменени само 2 акта.

Въпреки положителните констатации за работата на съдия Запрянова и поставената й отлична оценка от атестирането, тя не е повишена в ранг. За сметка на това колегата й Атанас Иванов, който получава общо 83 точки, равняващи се на оценка “добра” от помощната атестационна комисия, е “подпомогнат” от КПА – общият брой на точките му е увеличен от комисията на Милка Итова по неясни критерии и впоследствие в същото заседание на ВСС е повишен в ранг. А констатациите в атестацията му са меко казано притеснителни. Например – в частта, в която се оценяват правните познания на магистрата, помощната атестационна комисия (ПАК) е записала „трайни проблеми в правоприлагането, а именно: несъобразяване с указанията на горната инстанция”; неправилно приложение на процесуаланите норми по настъпването на преклузия и доказателствените искания”. В частта от атестационния формуляр, в която комисията на Итова добавя отгоре две точки, пък е констатирано: „Срещат се обаче процесуални нарушения, накърняващи правата и интересите на страните, препятстващи изясняване на делото от фактическа страна, в резултат освен на изложеното по-горе, още и на неприлагането на служебното начало” (б.авт. това означава, че съдията е нарушил равнопоставеността на страните и въпреки че законът го задължава, не е положил служебна активност за изясняване на делото).

По отношение на работата на съдия Иванов са отбелязани системни пропуски и прекален формализъм. И още: „Забележителната бързина при разглеждането на делата в срок, при него понякога е свързана с процесуални нарушения”. За сравнение отменените съдебни актове на съдия Иванов надвишават значително тези на съдия Запрянова – 12 за периода 2009-2012 г. Дали различното третиране на двамата съдии от Районния съд в Разлог е резултат на непотизъм или от недоглеждане – може само да гадаем.

За несъвършенствата на системата по атестиране – такава, каквато я разбира сега ВСС, обаче говорят и други примери. Оказва се, че много често актове на инспектората не се взимат предвид при съставяне на комплексната оценка за работата на магистрата. По време на последното заседание на ВСС преди съдебната ваканция дискусия предизвиква предложение на административния ръководител на Окръжен съд Варна за периодично атестиране на съдия Атанас Славов. Едва по време на заседанието председателят на Комисията по предложенията и атестирането Милка Итова разбира, че съществува акт на Инспектората към ВСС по сигнал на гражданин срещу работата на Атанас Славов. Итова дори упреква членове на съвета, че не са препратили оплакването към нейната комисия, за да бъде взет предвид и уточнява, че така се създава внушение за различно отношение към отделни магистрати. Незабравка Стоева пък коментира, че КПА е отнела едва една точка при 23% отменени актове на съдията Славов. Дискусията приключва със сконфузното уточнение, че въпросът трябва да се проучи допълнително, но в крайна сметка предложението на административния му ръководител за периодичното му атестиране е отхвърлено.

Едно особено мнение

Липсата на обективни и предвидими критерии, по които може да бъде оценен трудът на всеки магистрат са изведени като основен мотив към особеното мнение на съдия Александър Еленков от Върховния административен съд по дело, образувано срещу решение на ВСС, с което е отказано повишение на магистрат в ранг (б.авт. – това означава – даване на ранг на длъжност от горестоящия съд). От решението на ВАС от юни тази година става ясно, че съдия Мирослав Малинов от Окръжния съд в Шумен обжалва решение на ВСС, с което е оставено без уважение предложението на председателя на съда за повишаване на съдия Малинов в ранг “съдия в Апелативен съд”. Според данните събрани по делото ВСС е отказал да повиши магистрата заради по-ниската му натовареност от средната за съда през последните три години и факта, че през последните три години съдията има няколко дела (между 1 и 8), които е приключил извън тримесечния срок. Така съветът приема, че “не е налице изключително изпълнение, съществено надхвърлящо изискванията за длъжността” и отказва повишението. Подобно е становището на председателя на КПА Милка Итова – ставало въпрос за ниско натоварен съд и това позволявало на съдиите да изписват в срок мотивите към постановените решения.

Двамата от съдебния състав на ВАС (съдиите Георги Георгиев и Георги Чолаков) се съгласяват с мотивите на ВСС: „Забавянето по тези два показателя, макар да не надхвърля един срок от 3 месеца, обуславя направения от ВСС извод, че не е налице образцово изпълнение на служебните задължения”.

Решението е подписано с особено мнение на председателя на състава съдия Александър Еленков, който смята, че в случая са изпълнени всички предпоставки на закона, за да бъде повишен в ранг съдия Малинов – най-малко три години, прослужени на съответната или приравнена длъжност; положителна комплексна оценка от последното периодично атестиране “много добра”; доказана висока квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения.

Съдия Еленков посочва, че ВСС трябва да даде отговор на три въпроса:

- Допустимо ли е общата натовареност на съответния съдебен район и на съответния орган на съдебната власт, както и натовареността на съдията, прокурора или следователя, чието повишаване в ранг се обсъжда – да бъде отчитана два пъти? (б. авт. Поначало съдията не е отговорен нито за това колко дела постъпват в съда, нито за това колко му резпределя компютърната система – ако има силно неравномерно натоварване на съдилищата, това е проблем на атестацията на самия ВСС, а ако има неравномерно разпределения на делата в рамките на съда – това засяга оценката на работата на председателя на съда).

- Положителната комплексна оценка “много добра” от периодичното атестиране и удостоверената с нея отлична квалификация на магистрата (чл. 85, ал. 4 от методиката за атестиране) дали е ли доказателство за висока квалификация на този магистрат по смисъла на чл. 234 ЗСВ? (б. авт. С този въпрос ясно извежда абсурда в дейността по атестиране сега – защо веднъж ВСС дава най-високата оценка за атестацията на съдията, която би следвало да кореспондира на най-високата компетентност, а по-късно приема, че тя не е достатъчна, за да му даде по-висок ранг – какво повече иска ВСС и защо не го каже ясно?)

- Кога установеното с положителна комплексна оценка “много добра” “ефективно и добросъвестно системно изпълнение на служебните задължения на ниво, съществено надхвърлящо изискванията за длъжността” (чл. 85, ал. 4 от цитираната методика), е образцово изпълнение по смисъла на чл. 234 ЗСВ, дали образцовото изпълнение на служебните задължения е съвършено, безукорно и безупречно (синоними на образцово) изпълнение, т.е. дали образцовото изпълнение на служебните задължения по смисъла на чл. 234 ЗСВ е такова изпълнение, по отношение на което не може да бъде отправен нито един укор, нито един упрек?

В особеното мнение на съдия Еленков се подчертава, че в практиката на ВСС липсва принципът за последователност и предвидимост от страна на кадровия орган, който, според закона, в пределите на оперативната си самостоятелност, при еднакви условия трябва да третира сходните случаи еднакво. А това се постига чрез задължението на органа своевременно да огласи публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на самостоятелността му по прилагане на закона и постигане на целите му.

„Не ми е известно решение или друг акт, с който ВСС да е огласил становище по въпроса как се установява “доказана висока квалификация” и в какво се изразява “образцовото изпълнение на служебните задължения” по смисъла на чл. 234 ЗСВ”, пише съдия Еленков. Допълва – в резултат на тази липса му се струва, че “ВСС не разрешава еднакво сходните случаи”. Доказва го чрез произволна справка за други подобни решения на ВСС, от които става ясно, че съдии със същия юридически стаж като съдия Малинов са повишени в ранг, но в мотивите към решенията на ВСС няма анализ на броя и видовете свършени дела, сроковете, в които са разгледани и т.н. В друго подобно решение съветът повишава съдия с по-ниска натовареност от съдия Малинов, които има 5 изцяло отменени съдебни акта, за разлика от магистрата от Шумен, който за три години няма нито един отменен съдебен акт.

Съдия Еленков посочва, че ВСС има задължението да докаже какъв укор има към конкретния магистрат. Приема, че решението на ВСС за отказа да повиши в ранг шуменския съдия е незакосъдобразно, тъй като в него липсват мотиви защо се отказва и обсъждане какво точно се разбира под “доказана висока квалификация” и “образцово изпълнение на служебните задължения”, няма и анализ на конкретните индивидуални показатели при съдията Мирослав Малинов и особено липсата на изцяло отменен от по-горната инстанция негов съдебен акт.

Особеното мнение на съдията Еленков съвсем конкретно – пункт по пункт, показва двойния стандарт или пък – въобще липсата на стандарт на ВСС при оценяване на качествата на магистратите. Така атестирането на съдиите и прокурорите не работи за гражданите, в чийто интерес е предвидено, а се превръща в поредната форма на фасадна демокрация. Като попитат чужденците – а вие оценявате ли качеството на правосъдието си, отговорът да е – “Е, как да не го оценяваме?! Вижте сами – 47 страници методика, а сега ще изготвим още една”.