Докладът на ЕК: Случайното разпределение на делата не е приоритет за ВСС, проблеми с организираната престъпност и назначенията в съдебната система, липса на резултати в борбата с корупцията

Работата на Висшия съдебен съвет (ВСС) през 2014 г. продължи да бъде предмет на полемика, с множество случаи на нередности във връзка с назначенията, освобождаванията от длъжност или контрола на прилагането от съдилищата на системата за разпределяне на делата на случаен принцип. Това се казва в доклада на Европейската комисия за България по Механизма за сътрудничество и оценка, публикуван днес, в който се припомнят констатациите от предишния документ, публикуван в началото на 2014 г. – въпреки някои важни стъпки за реформа на управлението си, „ВСС не се възприема масово като автономен и независим орган, който е в състояние ефективно да защитава независимостта на съдебната система спрямо изпълнителната и законодателната власт“.

В документа фигурират сериозни критики към работата на ВСС, който демонстрира малък напредък в решаването на проблемите със случайното разпределение на делата, дисциплинарните производства, натовареността на магистратите и кадровите назначения. Като положителна е оценена Стратегията за съдебна реформа, приета от Министерския съвет и Народното събрание, която е „с впечатляващо ниво на прецизност“.

В заключението на доклада се казва, че напредъкът в съдебната реформа и постигането на конкретни резултати в борбата с корупцията е бавен, като се отчита политическата нестабилност и смяната на различни правителства през миналата година. „Настоящото правителство предприе важна стъпка, като прие стратегия за съдебна реформа с впечатляващо ниво на прецизност“, се сочи в доклада. Брюксел обаче напомня, че като следваща фаза би следвало да се покаже, че реформата е истински политически приоритет, като се реализира напредък по вече установените рамки, постигне се консенсус и се установят конкретни действия с конкретни етапи, а след това се гарантира изпълнението им. „За тази цел ще бъдат необходими по-нататъшна промяна на политическата култура и действително чувство, че тези въпроси са на челно място в дневния ред“, пише в доклада.

Припомня се, че общественият скептицизъм относно реформите се подхранва от полемиката в области като назначенията в съдебната власт или реакцията на властите в случаите на бягства на осъдени, очевидни злоупотреби при разпределянето на делата на случаен принцип.“ Реакциите на българските власти в такива случаи продължават да бъдат неубедителни, което подхранва съмненията относно независимостта на съдебната власт“, се посочва доклада. Като проблем е отбелязан малкият брой на окончателните съдебни решения за корупция и по дела, свързани с организираната престъпност.

Сериозно място е отделено на недостатъците в работата на ВСС. Като се отчита, че острите противоречия, наблюдавани през 2012—2013 г., бяха избегнати през 2014 г.,от ЕК отбелязват, че „въпросът за назначенията на висши длъжности в съдебната система остава проблематичен“. „По- специално, изборът на председателя на Висшия касационен съд (ВКС) беше отложен на няколко пъти, въпреки наличието на кандидати за поста с подходящи качества — с натрупан солиден опит в самия ВКС, в атмосфера на разногласия за системата на гласуване“, се казва в доклада. Не са подминати и съмненията около изборите за административни ръководители на съдилища.

„Бяха въведени някои процедурни подобрения, които биха могли да доведат до по-голяма прозрачност на процедурите, например по-специално въвеждането на възможност за съдиите от ВКС да организират изслушване на кандидатите за председател на съда. Тези нови процедурни възможности могат от една страна да подобрят надеждността на назначенията и от друга да повишат съпричастността на редовите съдии към процеса“, смятат експертите.

Изборът на главен съдебен инспектор е определен като „ключов тест през 2015 г. за способността на българските институции да правят прозрачни и основани на заслугите назначения на висши длъжности в съдебната власт“, като се припомня, че през изминалата година за поста са номинирани двама кандидати с необходимите професионални качества, но до гласуване така и не се е стигнало.

Най-критично звучат констатациите относно решаването на проблема със случайното разпределение на делата, като са отчетени предприетите от ВСС стъпки, които обаче са временно решение, което „не дава признаци да е подобрило сигурността“. „По конкретните недостатъци, установени при одита от март 2013 г. на Върховния административен съд и Софийски градски съд, не бяха предприети последващи действия. В резултат на това през есента на 2014 г. се разрази поредица от скандали, свързани с разпределението на делата в Софийски градски съд“, пише ЕК и отсича, че тези проблеми не са забелязани от кадровия орган от съдебната власт, а са повдигнати от външни лица (казусът „Белведере“ – б.а.). “Реакцията на ВСС през есента на 2014 г. показа, че това не е приоритетен въпрос за него, въпреки потенциално извършените престъпления и дисциплинарни нарушения. Най-вероятно репутацията на съдебната власт в България ще продължи да бъде уронвана до въвеждането на напълно сигурна система“, категорични са експертите.

ВСС търпи критики и по отношение на дисциплинарната си дейност – там експертите виждат липсата на последователност и голям процент дисциплинарни решения, които биват отменени от съда. Докладът на ЕК от началото на 2014 г. сочеше, че Етичната комисия не е превърнала интегритета на магистратите в свой приоритет. Година по-късно от Брюксел сочат, че „наскоро ВСС предприе някои мерки, включително общи насоки в тази област, въпреки че тези мерки не изглежда да се основават на ясен анализ на слабостите“ и е твърде рано да се каже дали мерките ще доведат до траен ефект.

По отношение на Стратегията за съдебна реформа, Брюксел взима предвид търсения консенсус за реформите и участието на главния прокурор и ВСС в дебата. „Със стратегията се внесе известна яснота и спешност в дебата относно съдебната реформа, като сега тя ще трябва да бъде осъществена на практика чрез изпълнението ?. По отношение на прокуратурата е налице значителен напредък с изпълнението на плана за действие, представен от главния прокурор през 2013 г. Отчасти продиктувани от стратегията за съдебна реформа, през ноември 2014 г. главният прокурор също направи нови предложения за децентрализация на прокуратурата и предоставяне на допълнителни гаранции за ненамеса в работата на прокурорите“, считат от ЕК.

Борбата с корупцията се води „на парче“, недостатъчно се използват оценките на риска, липсват мониторинг и оценка. ЕК вижда и липса на координация на усилията за борбата с корупцията, обществените поръчки остават рисков сектор. „Що се отнася до структурата, която България определи да извършва анализ на риска (БОРКОР), не изглежда тя да е постигнала резултати, пропорционални на направените разходи, и във всеки случай може да се смята, че тя е източник единствено на аналитичен принос“, пише в доклада.

Отбелязан е скандалът с бившия шеф на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси Филип Златанов. Посочва се, че присъдите за корупция в големи размери са много малко „въпреки мащаба на проблема“. „Положителни стъпки бяха предприети в Главна прокуратура за отдаване на приоритет на случаите на корупция, като се наблюдава увеличаване на броя на образуваните дела и на скоростта, с която се разглеждат. Някои от тези дела се отнасят до лица, заемащи висши длъжности“, пише в доклада. И е регистрирана „остра нужда“ от осъвременяване на Наказателния кодекс.

Организираната престъпност продължава да бъде проблем, а „неотдавнашните знакови случаи на публична стрелба и убийството на свидетел бяха ясно напомняне за сериозността на положението“. „Въпреки че броят на образуваните от прокуратурата дела изглежда е нараснал значително през 2014 г., броят на окончателно приключилите дела остава малък“, сочат от ЕК и допълват, че сплашването на свидетели продължава да бъде сериозен проблем.

По традиция докладът на ЕК завършва с препоръки, като на първо място е изведено продължаване на реформата на организацията на ВСС, с участието на професионалните организации и други заинтересовани страни, включително с перспективата за процедурите за провеждане на следващите избори за членове на ВСС, които да „доведат до сформиране на вдъхващ доверие ВСС“.

Ето и останалите препоръки на комисията:

• Прилагане на обективни стандарти за заслуги, професионална етика и прозрачност при назначенията в съдебната власт, включително на висши длъжности, и своевременно извършване на тези назначения. Въпросите, свързани с професионалната етика, са от особено значение и лицата, които отговарят за назначенията, трябва да покажат, че всички въпроси се проследяват.
• Бързо решаване на безизходното положение във връзка с кандидатурите за поста на главен инспектор.
• Бързо подобряване на сигурността на системата за разпределяне на делата на случаен принцип и ускоряване на текущата работа по нейното модернизиране. Извършване на щателни и безпристрастни разследвания на всички случаи, в които съществуват подозрения за възможно манипулиране на системата.

По отношение на реформата на съдебната система ЕК препоръчва:

• Изпълнение на новата съдебна стратегия, приета от правителството, както и на разработените идеи, предложени от прокуратурата.
• Справяне с проблематичните разпоредби в Наказателния кодекс, които спешно се нуждаят от подобрение, за да се засили борбата срещу корупцията и организираната престъпност.
• Постигане на съгласие относно подробен график за обсъждане в по-дългосрочен план на основните цели на новия Наказателен кодекс.
• Финализиране на методиката за оценка на натовареността магистратите и съдилищата и организиране на консултации с всички основни заинтересовани страни, за да се създаде обективна основа за реформа на съдебната карта (ако е необходимо, разделяне на съдебната карта от картите на географско разположение на другите публични органи).
• Въвеждане на ясни процедури и стандарти за санкциите, за да се гарантират последователни решения в дисциплинарните производства.
• Предприемане на действия за затваряне на „вратичките“ в ефективното изпълнение на съдебните решения, като възможността за укриване, за да се избегне изпълнението на присъди с лишаване от свобода, или неприлагането на финансовите наказания, наложени от съда.
• Отбелязване на конкретен напредък в областта на електронното правосъдие като средство за подобряване на съдебния процес.

Следващите стъпки в борбата с корупцията трябва да бъдат:

• Предоставянето на една-единствена институция на правомощията и самостоятелността, необходими за координирането и контролирането на изпълнението на дейностите по противодействие на корупцията. Създаване на единни минимални стандарти за обществения сектор във връзка с контролните органи, оценката на риска и задължението за отчитане.
• Изработване на стабилна национална стратегия за противодействие на корупцията, като се започне с публикуването на анализа на недостатъците на настоящата стратегия.
• Предприемане на решителни последващи действия във връзка със стратегията за развитие на сектора обществени поръчки, приета през юли 2014 г.
• Приключване на процедурите за издигане на кандидатури за оставащите членове на КПУКИ и на законодателните промени в областта на конфликта на интереси.
• Извършване на оценка на това как системата за деклариране на имотното състояние да бъде използвана по по-подходящ начин (като например за целенасочени проверки чрез оценка на риска).
• Укрепване на капацитета на прокуратурата за преследване на случаите на корупция на високо равнище.
• Следене на напредъка по делата за корупция на високо равнище и определяне и предприемане на мерки, за да се избегне използването на процесуалните „вратички“ за забавяне на процеса на правораздаване.

В борбата с организираната престъпност:

• Създаване на необходимите условия, за да могат специализираният съд по дела, свързани с организираната престъпност, и прокуратурата към него да могат да съсредоточат усилията си върху знакови, сложни дела.
• Следене на напредъка по делата, свързани с организирана престъпност на високо равнище, и определяне и предприемане на мерки, за да се избегне използването на процесуалните „вратички“ за забавяне на процеса на правораздаване.
• Гарантиране на това, че са предприети необходимите предпазни мерки за предотвратяване на възможността високопоставени подсъдими да се укрият от правосъдието или да успеят да укрият придобита по престъпен начин собственост преди произнасянето на окончателното решение от съда, с ясно разпределение на отговорността за всякакви пропуски.
• Гарантиране на това, че всички промени в структурите, участващи в разследването на организираната престъпност се извършват по начин, който гарантира оперативната приемственост.

Какво не изпусна Европейската комисия

Докладът на Европейската комисия очертава сериозни проблеми в работата на Висшия съдебен съвет и слаб напредък по отношение на борбата с корупцията и организираната престъпност. По традиция политическия доклад на Брюксел е придружен от технически доклад, в който подробно са описани наблюденията на експертите. Прегледът на документа показва, че Европейската комисия не е изпуснала да забележи сътресенията в съдебната система. Ето и някои от най-важните акценти:

- Отбелязани са проблемите в структурата на Висшия съдебен съвет с припомняне на становището на Венецианската комисия за политизацията на органа заради парламентарната квота в съвета. Докладът припомня и препоръките съдебната квота да бъде избирана пряко чрез принципа „един магистрат – един глас“. Въпреки че членовете на ВСС се избират заради личните си качества и капацитет и би трябвало да действат независимо, у наблюдателите се създава безпокойство за възможността да се упражнява неправомерен натиск чрез дейността на ВСС. В този контекст е споменато незаконното уволнение на члена на ВСС Камен Ситнилски, прието с един глас по-малко от необходимото мнозинство, записано в Закона за съдебната власт.

- Голям брой назначения по високите етажи на съдебната система са били извършени от Висшия съдебен съвет, но най-важният от тях е изборът на председател на Върховния касационен съд. ЕК отбелязва, че ВКС играе решаваща роля като върховна инстанция по дела и заради задължението си да уеднаквява съдебната практика. В доклада изрично е упоменато, че изборът ще се проведе чрез електронната система, която последователно бе критикувана, както от комисията, така и неправителствения сектор, тъй като не осигурява равнопоставеност на кандидатите и създава съмнения за контролиран вот. Сочи се, че в миналото е имало случаи, в които членове на ВСС са гласували повече от веднъж в избор за административни ръководители, а системата никога не е минава външен одит. Още преди гласуване за председател на ВКС на 25 септември наблюдателите предвиждат, че най-вероятно изборът ще се провали. Представители на гражданското общество се опасяват, че резултатът от гласуването е конструиран, така че да отложи избора за след парламентарните избори, обобщавайки, че ВСС дава знаци, че е отворен за политическо влияние или определена степен на автоцензура. Като позитиви в процедурата са определен новият елемент – възможността кандидатите да бъдат изслушани от съдиите от ВКС, но е отбелязано, че съветът отказва да приеме профил за длъжността.

- Отбелязан е напредък в проверките на кандидатите за постове в съдебната система, но се сочи, че процедурите все още не са достатъчно прозрачни.

- Забелязва се увеличение на дисциплинарните производства срещу магистрати. Припомня се, че в миналото огромен брой решения за налагане на наказания са успешно обжалвани в съда, което има пагубен ефект върху превенцията. Посочено е, че след препоръките на комисията е започнал анализ на дисциплинарната практика и е приета методология, но тя урежда до голяма степен единствено процедурни въпроси и преповтаря нормите в закона.

- Припомнени са двете провалени процедури за главен съдебен инспектор в Инспектората към ВСС

- Съдебната реформа е повече от промени в законодателството. Без ефективно управление на съдилищата и прокуратурите, промените в законодателство няма да могат да сложните проблемите с ефективността и отчетността на съдебната система. Ежедневното управлението на съдебната система е възложено на ВСС, председателите на съдилища и прокуратури. От една страна, сочи ЕК, тази независимост дава възможност правосъдната система да води процеса по реформи без политиска намеса, а от друга стана – изисква ВСС да действа като агент на реформата, наред с другите такива – като главния прокурор например.

- В техническия доклад подробно са описани нарушенията при случайното разпределение на делата „КТБ“ и „Белведере“. В този контекст ЕК казва, че ВСС е реагирал бавно на случаите, първоначално отричайки съществуването на проблем, а впоследствие е инициирал проверки, които изглежда повтарят проверките, извършени през март 2013 г. във ВАС. Отчетено е, че предишните проверки са констатирали сериозни слабости в системата за случайно разпределение на делата, но ВСС не е подобрил сигурността на системата. Споменати са изслушванията на съдиите от Софийския градски съд и писмата им с искания за оставка на ръководството на съда.

Правосъдният министър: Реформата на ВСС трябва да са реализира до лятото

Правосъдният министър Христо Иванов съобщи, че сред малкото позитивни наблюдения в доклада, “особено ценим констатацията, че правителството е започнало да нарича проблемите с техните имена и в лицето на актуализираната Стратегия за съдебна реформа има детайлен план за излизане от така подробно описаната в доклада стагнация”.

В официалната позиция на министъра се казва, че докладът на ЕК е повод единствено за сериозен размисъл и е важно “неговият тон на въздържание от по-обхватни обобщения да бъде разбран правилно – той ни най-малко не е повод за самоуспокоение”. “Напротив, става дума за кредит на доверие, който партньорите ни от ЕС, а и собственото ни общество, „отпускат” при много кратък срок и висока политическа лихва”, се казва в позицията.

Министър Иванов поставя срок до следващия устен доклад на ЕК до Съвета на ЕС през лятото на 2015 г. да бъдат реализирани съществени реформи както на конкретни институции, нормативни актове и политики, “така и изобщо в поведението на отделните носители на политически и административни отговорности”. Като приоритетни области са посочени реорганизация на ВСС, включително чрез конституционни промени, така че да бъде в състояние да осигурява добро управление и да се ползва с доверието на магистратите и обществото и вдъхване на нов живот и засилване на Инспектората към ВСС.

Освен това трябва да се пристъпи към реализация на заявката за въвеждане на нов организационен модел на прокуратурата и усъвършенстване на нормативната база за работата ?, да бъдат направени изменения в ЗСВ, които да решат наболелите проблеми в области като кариерното развитие, интегритета, натовареността и мотивацията на магистратите, да бъдат създадени автономни и ефективни органи за борба срещу корупцията по високите етажи на властта чрез създаване на обновена институционална рамка за деклариране и задълбочена проверка на имущество и конфликт на интереси и на специализирана институция за разследване на корупцията в държавното управление.

“Реализацията на тези пет приоритета на свой ред зависи от най-сериозното предизвикателство, което докладът отправя към нас: промяната в политическата ни култура”, завършва Иванов.

Представляващата ВСС Соня Найденова пък отчете, че докладът дава “обективен прочит за състоянието не само на съдебната власт, но и на държавата в борбата за реформа на съдебната система, в борбата с корупцията и организираната престъпност”.

Множеството критики на Европейската комисия към работата на ВСС Найденова коментира така: „През последната година на политическа нестабилност в страната съдилищата, прокуратурата и ВСС бяха институции, които работеха непрекъснато”.

И допълни: “Бих искала да кажа, но не го казвам, защото надали ще се приеме като разумен аргумент от нашите външни партньори: “Който не работи, не греши”.