Централен административен съд – противоконституционно решение на проблем с неясни размери

Авторът е доктор по административно право, съдия в Софийския районен съд и и редактор в Професионален правен сайт “Предизвикай правото!”. Препечатваме анализа от “Дневник” с позволението на автора.

На 21.12.2017 г. в Народното събрание е внесен законопроект за изменение и допълнение на Административно-процесуалния кодекс /АПК/. Законопроектът предвижда учредяването на нова съдебна институция – Централен административен съд (ЦАС) със седалище в гр. София, с национална подсъдност и с неизвестен брой съдии (щатът на съда ще бъде определен по преценка на Висшия съдебен съвет).

ЦАС ще разглежда като първа инстанция оспорванията против актовете на председателите на държавните агенции и техните заместници, на изпълнителните директори на изпълнителните агенции и на ръководителите на държавни институции, създадени със закон или с постановление на Министерския съвет; оспорвания против актове на БНБ, както и други първоинстанционни дела, посочени в закон. Ще бъде касационна инстанция за жалби и протести против първоинстанционни решения по Закона за отговорността на държавата и общините за вреди, причинени на
граждани и организации от незаконна административна дейност.

Ще разглежда и посочени в други закони частни жалби против определения на административните съдилища в страната. Целта на законопроекта е посочена в мотивите му – облекчаване на свръхнатоварения ВАС от редица първоинстанционни дела, както и от някои касационни производства и производства по частно обжалване. В мотивите на законопроекта няма посочени конкретни данни за брой дела, с разглеждането на които се очаква да бъде разтоварен ВАС. Посочено е обаче, че със създаването на ЦАС делата по оспорвания на актове на множество регулатори (КЗК, КРС, КФН, ДКЕВР) ще бъдат възложени като първа инстанция на новия съд със седалище в столицата, какъвто опит има в Италия. Това щяло да доведе до концептуална промяна и реформа – ВАС да изостави несвойствената му роля на първа инстанция и да встъпи в конституционно определената му роля – да уеднаквява практиката в административното правораздаване чрез тълкувателна дейност. Сочи се примерът с гражданското правораздаване, където, както е известно, ВКС има активна тълкувателна дейност, което води до правна сигурност и предвидимост.

Непознаване на историята и модела на административното правораздаване

Тезата, че разглеждането на първоинстанционни дела от ВАС като върховен съд е несвойствено за него, показва непознаване на историята и същността на административното правораздаване у нас. ВАС е различен от ВКС. Когато през 1913 г. е създаден ВАС, е възприет моделът на обективното правосъдие – ВАС е действал като първа и единствена съдебна инстанция в административното правораздаване и като съд, който раздава обективно правосъдие – правосъдие за отмяна на административни актове, ако те обективно противоречат на закона. ВКС, от друга страна, е инстанционен съд по раздаване на субективно правосъдие – правосъдие по защита на субективни права на гражданите и организациите.

Дългата еволюция на административното правосъдие през XX век, включително през периода на закриване на ВАС и на унищожение на общата клауза за обжалване (1948-1970 г.), не е успяла да заличи това разграничение – то е видно при сравнението на чл. 124 и чл. 125 от Конституцията.

Първият член има една-единствена алинея и урежда надзорната компетентност на ВКС в общото правосъдие, докато вторият има две алинеи, първата от които урежда надзорната компетентност на ВАС в областта на административното правораздаване, а втората изрично възлага на ВАС правомощието да разгледа като първа инстанция всички дела по оспорване на актове на МС и министрите, както и други актове, посочени в закон.

Колко точно натоварен е ВАС?

ВАС е натоварен съд. Но колко точно? На сайта на ВАС има обявен Доклад за дейността на ВАС през 2016 г. от бившия вече председател на ВАС Георги Колев, който съдържа и данни за целия период на мандата му като председател (2010-2017).

Видно е, че към момента ВАС има по щат 93 съдии, че щатът е почти изцяло запълнен и че годишно през последните 3 години постъпленията на нови дела са под 15000 – осезаем спад в сравнение например с 2011 г. (16970) или с 2013 г. (17181). От данни в същия доклад е видно, че независимо от по-големия брой съдии през последните години в сравнение напр. с 2010 г. и независимо от по-малкия брой дела, съдиите от ВАС свършват на годишна база по-малък брой дела от постъпващите, а това се отразява неблагоприятно на висящността на съда и на възможносттановопостъпващите дела да се насрочват в разумни срокове. Твърденията в доклада на Георги Колев за свръхнатовареност на ВАС трябва да са разглеждат в сравнителна перспектива.

Имам в личната си библиотека разкошното издание на Министерството на правосъдието от 1943 г. – сборника “30 години българско административно правосъдие (1913-1943)”. Какво показват статистическите данни в този сборник (дадени от тогавашния председател на ВАС Никола Георгиев)?

В края на 30-те години на 20 век, когато щатът на ВАС на Царство България наброява 20 съдии, средното постъпление на нови дела на година за съда е общо около 5000. ВАС успява да разгледа и приключи тези дела и нещо повече! Средногодишно всеки съдия от ВАС на Царство България е решавал по повече от 250 дела за отмяна (първоинстанционни) и касация и по повече от 20 частни дела. Този висок темп на работа е позволил на ВАС да намали бройката на неприключени дела от предходни години и да насрочва новопостъпилите дела за отмяна в тримесечен срок от постъпването им, а касационните дела в рамките на година от постъпването им.

Елементарна аритметика показва, че ако 91 съдии от ВАС на Република България работеха с темпото на 20-те съдии от ВАС на Царство България, то те годишно биха решавали 22750 първоинстанционни и касационни дела и 1820 частни производства. (Допълнително трябва да се посочи, че решаването на едно първоинстанционно или касационно дело отнема много повече време и усилия от решаването на едно частно производство, а при ВАС сега частните дела са около четвърт от всички, докато при ВАС на Царство България те са били значително по- малко в сравнение с останалите).

При това, съдиите от ВАС на Царство България са правораздавали в епохата преди компютрите, без възможност за copy-paste от готови мотиви във файл по еднотипни дела и без лукса да имат 35-40 съдебни помощници, колкото имат съдиите на Република България.

И още едно сравнение, което е в полза на ВАС на Царство България: видно от статистиката в същия сборник, в края на 30-те години и до 1942 г. ВАС е развивал активна тълкувателна дейност – постановявал е 10-15 тълкувателни решения на година. А през 2017 г. ВАС на Република България не е образувал нито едно ново тълкувателно дело! Наличието на противоречива съдебна практика е един от основните стимули за обжалване на страните.

ЦАС специализиран съд ли е? Съответства ли на Конституцията?

Независимо от горното, трябва да се признае, че ВАС в сравнение с ВКС (в последните години) e по-натоварен съд, който решава и голям брой първоинстанционни дела, което пречи на съда да изпълнява успешно мисията на върховна инстанция в административното правораздаване – по уеднаквяване на съдебната практика. Допустим ли е избраният начин за решаване на този проблем?

Конституцията предвижда два вида съдилища – конституционно установени (ВКС, ВАС, апелативните, окръжните, районните и военните съдилища) и законово установени. Първите могат да бъдат закривани само след изменение на Конституцията. Вторите могат да бъдат създавани и закривани от Народното събрание с обикновен закон.

Съдилищата, които НС може да създава, са специализирани (чл. 119, ал. 2, КРБ), т.е. за разглеждане на дела по определена материя съобразно предмета им или съобразно субектите. Целта на създаването им е да осигури тясна специализация на съдиите чрез разглеждане само на определен вид дела – наказателни, административни, трудови, търговски и пр. (решение № 10/2011 г. на Конституционния съд). При това, такива съдилища могат да бъдат само инстанционни, но не и върховни.

Германия например може да има Върховен трудов съд, Върховен финансов съд, Върховен социален съд и пр., но България има и може да има само две върховни съдилища – ВКС и ВАС. Аргумент за това се извлича от систематичното тълкуване на чл. 124 и чл. 125, ал. 1 КРБ – ВАС осъществява върховен съдебен надзор в областта на административното правораздаване, а ВКС – върховен съдебен надзор в цялото останало правораздаване от съдилищата. За трети върховен съд място няма. Следователно специализираните съдилища, които НС може да учредява, могат да бъдат само първоинстанционни или въззивни.

Отговаря ли ЦАС на посочените по-горе изисквания на Конституцията?

Първата група дела, които се цели да се възложат на ЦАС, са оспорванията на актове на еднолични органи, създадени със закон или акт на МС – председатели на регулаторни органи (а не на самите регулаторни органи, както погрешно се сочи в мотивите на законопроекта – това означава, че оспорванията на глобите и имуществените санкции, налагани от едноличните ръководители на посочените институции по ЗАНН ще се гледат от ЦАС!), ръководители на държавни агенции и изпълнителни агенции, БНБ и пр.

Къде тук е специализацията?

Безспорно НС може да учреди Патентен съд, който да разглежда оспорвания на актове на председателя на Патентното ведомство и на актове на останалите органи на Патентното ведомство. Безспорно, НС може да учреди и Конкурентен съд, който да разглежда оспорвания на актове на председателя на КЗК и пр. Конституцията допуска учредяването и на Енергиен съд, който да разглежда оспорвания на актове на КЕВР.

Но може ли да има съд, който да разглежда механичния сбор от всички такива дела?

И в какво точно ще се специализират съдиите в един такъв съд? От обстоятелството, че на НС е позволено да извади определени категории дела от подсъдността на общите съдилища или от подсъдността на специализираните административни съдилища (вкл. ВАС) и да учреди специализирани съдилища по тези категории дела поотделно, не означава, че Конституцията допуска учредяване на съдилища, разглеждащи механичен сбор от такива дела.
КРБ допуска например да се учредят данъчни съдилища, допуска да се учредят и брачни съдилища, но не допуска учредяването напр. на данъчно-брачни съдилища!

Изобщо гаранцията за безпристрастно и отговорно учредяване на непредвидени в Конституцията съдилища е те да бъдат прецизно учредени за разглеждане на определени по материя дела.

ЦАС като трети – противоконституционен – върховен съд

Категорично противоконституционно е учредяването на ЦАС като касационна инстанция по делата за обезщетения за вреди, причинени на граждани и организации, от незаконна административна дейност. Тези дела по своето естество са граждански и до 01.03.2007 г. безпроблемно се разглеждаха от общите (граждански) съдилища. На тази дата започнаха да работят първоинстанционни административни съдилища.

Независимо от първоначалната идея да има само 10 такива съдилища, законодателят тогава по конюнктурни причини предвиди създаването на общо 29 административни съдилища – във всеки окръжен град. За да се създаде работа за всички тези съдилища, на тях бяха поверени не само административни дела по АПК, но и граждански дела по ЗОДОВ и административно-наказателните дела по ЗАНН. Последните приключват като касационни дела в административните съдилища и не създават работа на ВАС. Първите обаче по касация отиват във ВАС и очевидно целта е ВАС да бъде освободен от тях.

Недопустимо е обаче това да става чрез учредяването на нова касационна инстанция. Съд, който разглежда дела по касационен ред, има правото да дава задължителни указания по тълкуването и прилагането на материалния и процесуалния закон на инстанцията по същество (вж. напр. чл. 224, АПК). Върховните инстанции – ВКС и ВАС – изпълняват конституционните си задачи да уеднаквяват практиката на инстанциите по същество не само с постановяване на тълкувателни решения, но и с решаването на отделни дела от отделни свои състави (решение № 4/2009 г. на Конституционния съд).

Фактът, че ЦАС ще бъде окончателна инстанция по посочения вид граждански дела по ЗОДОВ, фактът, че ЦАС ще има общонационална подсъдност, както и фактът, че ще има касационни правомощия да тълкува задължително правните норми, приложими по конкретните дела, означава само едно – ЦАС ще действа като върховна съдебна инстанция по тези дела. Това КРБ не позволява.

Както посочих, Конституцията допуска НС да учредява специализирани съдилища, но те могат да
бъдат само инстанционни – първоинстанционни и въззивни, а не върховни. Върховен съд по делата за отговорност за вреди от незаконна административна дейност (ВСОДНАД) не може да има. Точно като такъв би действал ЦАС.

Случаят не е аналогичен със съществуването в момента на касационни правомощия по ЗАНН за 29-те административни съдилища. Подсъдността на тези съдилища е ограничена само до техния съдебен район и практиката им, дори и да е константна, не може да конкурира ВАС или ВКС.

Случаят е различен и със съществуващото в момента ограничение в касационното обжалване по граждански и търговски дела според цената на иска (чл. 280, ал. 3, т. 1 ГПК). Законодателят е преценил, че ВКС не трябва да бъде претрупан с граждански и търговски дела с нисък материален интерес, поради което редица въззивни решения са изключени от касационно обжалване. Актовете на въззивните съдилища по тези дела обаче нямат задължителен характер за първите съдебни инстанции, нито пък практиката на въззивните съдилища прекрачва територията на съответния съдебен окръг. Съвсем различно е положението с това, което се предлага по отношение на ЦАС.

Как да се облекчи в действителност ВАС?

Какво да се направи, за да се облекчи работата на ВАС, и то по начин, който да не нарушава Конституцията, а същевременно да гарантира достъпа на гражданите и организациите до правосъдие в разумен срок?

Ако непосредствената цел е ВАС да бъде освободен от първоинстанционни дела по оспорвания против актове на институции, създадени със закон или акт на МС, това може да се постигне успешно с възлагането на тези дела на съществуващите в страна 29 административни съдилища, част от които в момента са слабо натоварени.

След като Административният съд в Сливен например може да разглежда жалби против актове на Комисията за защита от дискриминация, както в момента, няма причина да не разглежда и жалби против актове на КЗК, КФН, КЕВР и пр. (вж. чл. 133, ал. 1 АПК).

Дори и АССГ (Административен съд София град), който действително е силно натоварен съд, може да поеме разглеждането на част от делата, които се иска да бъдат възложени на ЦАС, като за целта щатът му бъде оптимизиран за сметка на раздутите щатове на редица провинциални административни съдилища.

Колкото до делата по ЗОДОВ, няма причина те да не бъдат върнати в подсъдността на общите (гражданските) съдилища. Материята на гражданската отговорност за вреди изисква познаване на деликтното право, което е гражданскоправна материя. Самото съществуване на съдилища от две различни съдебни йерархии, които прилагат един и същи закон – ЗОДОВ, създава предпоставки за противоречива съдебна практика и за спорове за подсъдност, доказателство за което напр. са проблемите, на които е посветено Тълкувателно постановление № 2 от 19.05.2015 г. по тълк.дело № 2/2014 г., на ВКС и ВАС. След ограничаването на подсъдността на административните съдилища по тези граждански по своята същност дела, щатът на някои административни съдилища в провинцията може да бъде оптимизиран за сметка на щата на окръжните граждански съдилища в същия град (които нерядко са и в една и съща съдебна палата).

В сравнителноправен план (доколкото авторите на законопроекта се позовават на чужд опит) е известно обжалване на актовете напр. на органа за защита на конкуренцията по налагане на глоби и имуществени санкции пред общите, а не пред административните съдилища. Например във Франция глобите и имуществените санкции на френския орган за защита на конкуренцията се обжалват пред Парижкия апелативен съд, а неговите решения – пред Касационния съд.

Няма причина и у нас законът да не бъде изменен и слабо натовареното наказателно отделение на Софийския апелативен съд, респективно Наказателната колегия на ВКС (видно от обявените доклади за дейността на тези съдилища през 2016 г. – по по-малко от 5 нови дела на месец на съдия!) да не поемат разглеждането на дела по чл. 99 от Закона за защита на конкуренцията и така да облекчат ВАС. Още повече, че тези дела не са административни и няма причина касационна инстанция по тях да е ВАС. Изобщо няма причина ВАС и административните съдилища да разглеждат дела, които не са административни по своята природа.

В заключение: ако бъде създаден в настоящия си вид ЦАС би бил без прецедент в българската съдоустройствена история. Никога досега не е създаван от законодателя съд, привидно инстанционен, но с общонационална
подсъдност и с правомощието да разглежда като окончателна съдебна инстанция цяла категория съдебни дела – конкурирайки по този начин върховните съдебни инстанции. Предлаганият на вниманието на НС законопроект е негоден опит за постигането на конституционосъобразно и полезно за гражданите и организациите решение на съществуващ проблем, чийто размери не са проучени внимателно.

Едва ли проблемът за голямата натовареност на ВАС или който и да било съд може да се реши с простото създаване на поредната съдебна институция с неясен брой нови съдии (всеизвестно е, че България е сред страните с най-голям брой съдии и прокурори на глава от населението в Европа). Законопроектът за създаване на ЦАС трябва изцяло да бъде отхвърлен по посочените съображения. Съвсем отделен е въпросът, че законопроектът съдържа и редица други второстепенни, но опасни разпоредби, които накърняват принципа на съдийското самоуправление и принципа на справедлив и безпристрастен съд учреден в съответствие със закона. Например на председателя на ЦАС се дава правомощието еднолично да мести съдиите от отделение в отделение (вж. предлагания чл. 97д, ал. 1, т. 4 от ЗСВ), както и да председателства съдебни състави във всички отделения (предлагания чл. 97д, ал. 1, т. 5 от ЗСВ).