Адвокат Георги Атанасов: Проектът за промени в АПК е съставен целенасочено в посока ограничаване на правата на гражданите

Георги Атанасов е адвокат в Софийската адвокатска колегия от 1992 г. “Съдебни репортажи” разговаря с адвокат Атанасов за проекта за промени в Административнопроцесуалния кодекс (АПК), внесен в Народното събрание от депутати от Реформаторския блок.

- Г-н Атанасов, депутати от Реформаторския блок внесоха в парламента проект за промени в Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Изненада ли ви проектът?

- Да, изненадващ е на първо място като вносители, защото РБ по определение се брои за политическата формация, която най-яростно защитава правата на гражданите, а проектът е съставен целенасочено в посока ограничаване на правата на гражданите и на техните организации. Изненадата е и поради сложните и твърде радикални мерки, които са предвидени за изчистване на процедурни въпроси, с които държавата не се е справила поради неумение, а не защото те не са разрешени правилно в закона. Продължаваме да страдаме от една типично българска болест, когато администрацията или другите държавни органи не се справят със законните си задължения, да прехвърляме тежестта върху гражданите. Досегашният закон дава прилични и работещи разрешения на почти всички въпроси, които са поставени за обсъждане и до този момент административното правосъдие функционира в много добър ритъм, като изключим естествено пренасищането с дела във Върховния административен съд (ВАС) и Административен съд София град (АССГ). Последното е резултат на законодателно скудоумие и нарушаване изискванията на Закона за нормативните актове (ЗНА) за предварителна оценка на действието на приеманите закони, типично за български законодателен процес. Ограничаването на натовареността на тези две съдилища чрез ограничаване на правата на гражданите и техните организации да стигнат до съд, не е тази посока, в която трябва да се развиват процесите.

- Кои са положенията в проекта, които правят възможно това ограничаване на правата на гражданите?

- Общо взето всичко. За разлика от съдията Петров (съдия Васил Петров от Софийския районен съд, чиито анализ по проекта на АПК бе публикуван в „Капитал” – б.а.), който е намерил положителни неща в начина на призоваване, връчване на съобщения и прочие, аз намирам само отрицателни. Преобърнат е смисълът на административното правораздаване. Административното правосъдие е създадено, за да защитава гражданите от всевластието и своеволията на държавата и администрацията. Точно обратното се случва в проекта. Предвидено е въвеждането на процесуален режим на някакъв особен вид електронно закрепостяване на гражданите и превръщането им обратно в поданици. Прави се опит при участието им във възникващи вън от волята им административни правоотношения те да бъдат „привързани“ към задължителните си електронни адреси или към различните си електронни уреди. Включително това, което според всеобщото мнение представлява най-голямото постижение на 20 век – създаването на световно информационно пространство(интернет), тук се превръща и използва за инструмент за упражняване на административен натиск, включително процесуален, върху субектите и техните организации. За мен това е неприемливо.

По мое мнение въвеждането на електронните технологии е цивилизационно постижение, насочено към създаване на по-комфортна среда за гражданите и за облекчаване на начина на упражняване на признатите им от закона права и ползването им като средство за контрол и изпълнение на административни задължения, т.е. превръщането им в административна тегоба е акт на подмяна на ценностната система. И електронното правителство и електронното правосъдие са просто средство за повишаване на качеството на живот на гражданите и инструмент за контролиране от гражданите на държавата и правителството, съответно на съда. Струва ми се абсурдно превръщането на постиженията на техниката и технологиите, на интернет и системата на електронните съобщения, на притежаването на мобилен телефон и друг комуникационен прибор да се превръща в някаква своеобразна „процесуална електронна гривна“ по подобие на гривните на лицата, на които свободата е ограничена. Още по – абсурдно е това да се случва в хода на производството по издаване на индивидуален административен акт, при което общението с администрацията се налага против волята им и дори без тяхно знание.

- С други думи – електронният адрес се превръща в още един допълнителен, задължителен реквизит, който трябва да притежаваш, за да функционираш в едни такива правоотношения, правилно ли ви разбирам?

- Да, според мен е крайно неприемливо задължаването на адвокатите и страните, и то не само в административното правосъдие, а в хода на административното производство, да посочват електронен адрес или да ползват задължителни електронен подпис и печат, за да бъдат допускани до участие в административното производство. Само си представете нелепостта на подобна теза в административно-наказателното производство или безбройните административни задължения на българския гражданин, които го правят действащ субект на административни правоотношения, и на колко административни органа той ще бъде длъжен да оповести своите електронни идентифициращи признаци. Обективната невъзможност на човек или организация в един и същи момент да знае или да участва в развитието на такъв вид правоотношения, възникнали по чужда воля и в резултат на чужди(държавни) правни действия или бездействия, прави безсмислено съществуването на задължение да уведомяваш някой като излизаш за 20 дни извън държавата. Безусловно това е драстично ограничение и аз много се съмнявам в неговия полезен ефект, отделно от притеснението, че представлява едно недотам конституционно ограничаване на личното пространство на гражданите и вероятно ще ни отведе до съда в Страсбург.

- Тоест законът предпоставя, че си получил съобщение, което ти не си?

- Ограничаването на правата на гражданите по процедурен път е някаква мода напоследък. Във всички закони, дори в НПК, законодателите въвеждат всякакви доказателствени презумпции, а в проекта за изменение на АПК част от тях граничат с фикции. Такава доказателствена презумпция е, че аз съм получил съобщението, което моят елекронен уред е получил, независимо дали съм го отворил и прочел. Това е фикция, защото комуникацията между електронни уреди се приравнява към размяна на информация между административен орган и субект на правоотношение. Подобна доказателствена презумпция със сигурност не отговаря и на древния латински първоизточник на презумциите – доказателствените предположения почиват на това, което обикновено става. Точно обратното е положението с проекта. Моят електронен уред трябва да генерира отговор, независимо от това дали съм прочел съобщението или от това дали е изключен, дали се намира в моя фактическа власт, а не, да речем в полицията или на пропуска на места със специален режим, например в следствието.

И призоваването в съдебното производство е най-малката част, най-съществен би бил проблемът в административните производства, когато от съобщението започват да текат срокове, проблемът е в делата, в които ти не можеш да вземеш участие, защото не си уведомен за съществуването на това производство. Тук ще вместна и нещо друго съществено – устното призоваване в никакъв случай не е нито разрешение, нито панацея, защото устното съобщение не е годно да удостовери точното съдържание на изявлението и съответствието му със задължителните реквизити на призовката, дори когато телефонният разговор се записва. А ако той се записва – не може да се идентифицира лицето, което е приело телефонното обаждане или ще стигнем до другата крайност – всеки, който очаква да му се обадят от администрацията ще заявява, че не е той или ще си изключва телефона за определено време. Не е панацея и призоваването по факса – мога да ви кажа номер на дело, което е разгледано в мое отсъствие, въпреки че е посочен като съдебен адрес адвокатската кантора и се твърди, че призоваването е осъществено по факса на конкретна дата, от конкретен телефонен номер, но всяка експертиза на факсовите апарати с памет може да докаже, че такова призоваване не е имало от ВАС. Представете си, че ние започнем да оспорваме всяко призоваване по факса или устно призоваване, мислите ли, че ще бъде по-бързо правораздаването?

- Тези доводи важат ли за ограничаването на подсъдността с мотив да бъде разтоварен ВАС от дела?

- Сбъркана е концепцията – не е проблем на гражданите, че ВАС е пренатоварен, както не е проблем на гражданите и техните организации, че ВКС е пренатоварен. Те са пренатоварени не защото правораздаването е евтино или защото се злоупотребява с правото на жалба, а защото страните по делата не са доволни от разрешаването на споровете, от една страна, а от друга, защото българската държава не е съобразила при това качество на правораздаването какви ще бъдат нуждите от съдии в такива съдилища. И ако българската администрация не се използваше за бухалка в най-лошия вариант, а в най-добрия случай да се експонира като някакъв вариант на Макс и Мориц по отношение на определени лица, ако администрацията си изпълняваше професионално задълженията и не се занимаваше с кампанийни операции като да проверим всички собственици на заведения едновременно, а след това да им съставят актове, което не сме правили в предишните 15 години, създавайки им предпоставки да си мислят, че така ще продължава цял живот, не би имало нужда всички да ходят в съда. Давам ви пример с гражданското правораздаване, като специално подчертавам, още тук, че няма никаква възможност за аналогия с административното правораздаване, особено в частта, в която се опитват да ползват такъв аргумент по отношение на касационното производство. Достатъчно е да проверите каква част от гражданските дела минават през втора и трета инстанция и ще разберете, че когато съдът си е на мястото и си свърши работата в първата инстанция, не е задължително да се стигне до втора въобще, а третата инстанция е нещо, което ако се направи прецизна справка, ще видите, че сигурно по-малко от 25% от общия брой на делата стигат до там чрез касационна жалба. Защо в административното правосъдие е обратното?

- Каква е причината?

- Има множество причини, като се започне от безкрайно изменчивата нормативна среда, в която съдиите трябва да се ориентират – понякога в рамките на едно и също административно правоотношение материалната норма се сменя три-четири или повече пъти. Освен това административният съд много често се превръща във функция на административни прищевки-според волята на финансовия или друг министър и против основни принципи на правото. В уличния юридически жаргон отделението на ВАС, което разглежда данъчните спорове, се нарича филиал на Главно данъчно управление или НАП сега.

- Вместо да бъде коректив на администрацията, съдът поощрява безобразията?

- Всъщност подобно обобщение не е докрай вярно. Не и във всички области. Във ВАС и административните съдилища има прекрасни юристи и има съдебни решения, които са годни за образец на административно правосъдие във всяка система на такова правосъдие в Европа. За сметка на това обаче има увлечения, които създават впечатление, че се провеждат някакви въжделения на администрацията – толкова са съответни на тълкуването на данъчните закони и правилата на фискалния режим, което правят министрите – на финансите, други или от шефа на НАП. Всъщност в България има много тежък данъчен уклон, който е заложен и се отразява върху основите на законодателните разрешения във всяка област на административно уредба, вкл. по въпроса за държавните такси, събирани от съдилищата. По повод това веднага ще ви кажа, че във Франция такси за съдебни дела не се събират, а ако се събират – те са пренебрежими в сравнение с тези, събирани от българската съдебна система. Практически същото е положението в Германия, където се събират такси веднъж на три дела и те са в съвършено различен размер. Тъй че това, че българската държава е прехвърлила голяма част от тежестта за издръжка на съдебната си система върху плещите на самата съдебна система и събираните от нея такси е, според мен, огромен проблем и огромна грешка.

- Тезата за по-високите съдебни такси като че ли отдавна се е превърнала в мантра, заедно с твърдението, че гражданите злоупотребяват с правото си на жалба. Вие казвате, че тази призма не носи решение…

- Не, би било крещящо нарушение на човешките права проблемът с финансирането на съдебната система да се решава по този начин. В мотивите на законопроекта няма позоваване на източници на информация за злоупотреба с правото на жалба и това е един от многото им недостатъци, защото множество изводи в тях са нахвърляни съвсем ангро, без да се посочи кои са фактите и по каква логическа система се е стигнало до тези изводи. Те съдържат и изводи, които, по мое мнение, би следвало да предизвикат светкавична реакция на Инспектората към ВСС. Там се твърди, че има дела, по които съдебните състави не се произнасят по решението на казуса, а решенията се подписват от съдии, които не познават делото. Ако това е вярно, и аз, а и публиката бихме искали да знаем кои са тези дела, кои са съдиите, които подписват решения без да познават казуса и какви са дисциплинарните или други мерки срещу такива съдии, съответно срещу ръководителите на ВАС, които са допуснали съществуването на подобна ситуация. От друга страна, в мотивите не се съдържат източници за извода, че гражданите и техните организации злоупотребяват с правото на жалба. С какъв способ, по какъв ред и въз основа на какви факти се прави този извод не е известно. Ползването на тезата за злоупотреба с правото на жалба като основен мотив за въвеждането на по-високи такси или реформирането на касационното производство в този смисъл се явява необосновано.

- Споменахте за колективното начало по делата във ВАС, тук, в проекта има доста радикални решения за числеността на съставите. Как ви се виждат те?

- Споделям предложението за премахването на седемчленните състави. Изключвам възможността за еднолично разглеждане на дело в касационна инстанция. По определение касационното производство трябва да бъде работа на колективен орган. Разтоварването на съдиите от ВАС не може да се осъществи за сметка на пълноценността на колективното разглеждане на спора в касационна инстанция. По–добре е да се премахнат всички дела със значение на разглеждане на трудови спорове и многобройните актове на министри, които могат да бъдат постановявани от други длъжностни лица в администрацията на министерствата, отколкото да се профанира касацията. Могат да се ползват различни законодателни техники разтоварването на софийските съдилища да не се отрази на касационното производство. Би могло да се предвиди примерно разглеждането на административните дела да се осъществява по местоседалището на жалбоподателя или по местоизпълнението на административния акт или на дейността, обект на административното правоотношение по примера на подсъдността при гражданските дела за непозволено увреждане по ГПК. Тогава моментално биха се разрешили въпросите с натовареността на административните съдилища извън София и би се преодоляла свръхнатовареността на АССГ.

- Какво друго Ви се струва обект на особен интерес?

- Проектът предвижа специфичен начин на учрежденско уеднаквяване на добрите или лоши практики, но не държи сметка, че административния съд не е учреждение. Предвидената възможност отделенията да уеднаквяват практиката си с вътрешноорганизационен акт противоречи на конституционно установения принцип на независимост на съда. Опитът да се направят от всеки три съдебни състава отделение, което да уеднаквява практиката си чрез гласуване с мнозинство и след това тези решения да бъдат задължителни за бъдещите произнасяния по делата, след като не са задължителни и не се променя статутът на вече разгледаните и разрешени случаи е твърде екзотичен. И ми се струва, че противоречи за кажи-речи всичко, което аз съм учил за съдебно устройство и за начина, по който функционира една съдебна система.

- Липсата на мотиви при такъв тип тълкувания част от възражението срещу нормата ли е?

- Не може да съществува административен акт, който не е мотивиран, още по-малко това е допустимо за съдебен акт. Мотиви се изготвят дори в случаите на постановяваните в гражданското съдопроизводство съдебни актове при признание на иска и произнасянето с неприсъствено решение. Според мен и това е някакъв вид хиперболизиране и преекспониране на предпоставките и последиците от претовареността на съдиите. Парадоксалното е, че има административни съдилища в страната, които влизат с 40 дела седмично в целия състав, а средната продължителност на разглеждането им с постановяване на акта е по-кратка от 3-4 месеца.

- Тук отварям една скоба – част от вашите, а и от моите колеги мотивират опасенията си от положения в проекта с начина, по който се управлява в момента ВАС и с дългогодишните съмнения в случайното разпределение на делата. Съществен ли е такъв аргумент извън разговора по чистото право?

- Аз мисля, че за случайно разпределение на делата във ВАС практически не може да се говори. Там се практикува случайно разпределение на съдиите-докладчици и нищо повече. Непубличното административно влияние върху определяне на съдебните състави – и три, и петчленни, още повече при седемчленните, превръщат случайното разпределение на делата в обикновена и рядко срещана случайност. Управлението на персоналното формиране на съставите, ползването на плаващи членове на съдебни състави и другите форми на администриране са проследими процеси, но постфактум. Поради това е възможно да се случват чудеса като делата, по които съдии си оттеглят подписите под решения, а други си правят отвод след приключване на делото, но то завършва със съдебен акт без ново открито заседание.

- И в светлината на предложението за едночленни състави – това положение ще се влоши или подобри, според вас?

- Аз не си представям, че така отстояваното енергично статукво в управлението на ВАС може да продължи, тъй че е въпрос на съвършено различен подход за усъвършенстването на управлението на съда. И какъвто и кодекс да се приеме, ВАС се нуждае от драстични промени и усъвършенстване на начина, по който се управлява съдът. Просто не вярвам, че някой ще приеме сериозно касационното производство да се провежда в състав от един съдия, както и обжалването на актовете, които подлежат на триинстанционно разглеждане да се разглеждат от един съдия от ВАС.

- Предвидено е събирането на доказателства само от първата инстанция. Намирате ли проблем в промяната?

- Ако първата инстанция е съдебна, според принципите на касационното производство би следвало да не могат да се събират доказателства. Несъвършенството на тази уредба бе многократно констатирано и обект на законова уредба във времето, в което имаше контролно-отменително производство в гражданския процес във времето преди 1997 г. , а след това, когато имаше триинстанционно производство след 97-ма се разбра, че има определени ситуации, в които доказателствата са допустими и те не са само по отношение на процеса относно процеса, а са свързани с междувременно настъпили промени, с събиране на доказателства поради процесуални нарушения на първата инстанция и т.н. Ограничаването на доказателствения процес само в първата инстанция, превръщането на административния доказателствен процес в подобие на състезателния граждански процес и въвеждането на преклузия са все неща нееднозначни и трябва много сериозно да бъдат обсъдени, преди да се приеме ограничаването или направо разбиването на служебното начало в доказателствения процес.

- По-рано казахте, че е невъзможна аналогията между гражданското и административното правораздаване, какво по-точно имате предвид?

- В проекта се прави аналогия между гражданските дела с имуществен интерес, събираните от гражданските съдилища държавни такси и оттам доста фриволно се прескоча към темата за държавните такси като сдържащ фактор, който би подпомогнал издръжката на съдебната система, ако хората толкова настояват. Всъщност място за аналогия няма. Аналогия на закона е допустима по ЗНА в случаите, когато липсва един от признаците при идентичност на всички останали и нормата на закона урежда втората хипотеза. В административното производство и съдопроизводство правните субекти са въвлечени против волята си и съдът е единствената правна възможност за защитата им от всесилието на властта. Обратното е в гражданското правораздаване, при което страните от момента на сключване на сделката или преди извършването на деликта са свободни да изберат, при ясното съзнание на разходите по съдебна защита, дали да сключат сделката или да извършат правонарушението. Основният признак на регулиране на процесуалните правила е различен, но не поради пропуск на законодателя да го унифицира, а защото законодателят е отчел различната правна среда, в която се намират двете групи спорове. За никаква аналогия със имуществените спорове по ГПК не могат да претендират данъчните дела по ДОПК.

- А какво мислите за предвиденото мълчаливо съгласие?

- Това е щекотлива тема, която налага едно много по-задълбочено обсъждане в професионална общност. То съществува и понастоящем в АПК и, както се вижда от приложението му, законодателят е този, който не го прилага, защото не предвижда мълчаливо съгласие в административните закони, които създава. Не вярвам по същество нещо да се промени с настоящото предложение. Същевременно искам да възразя срещу възможността съдебните изпълнители да играят ролята на тълкуватели на съдържанието на мълчаливото съгласие. За подобна роля би следвало да се намери друг орган, най-добре отново съд, районен или административен. Специалистите по изпълнителен процес не са в стихията си нито в административните правоотношения, нито в тълкуване и прилагане на материални административни норми. Това също е една от много екзотичните тези на проекта. Извън това с мълчаливото съгласие има възможност да получите по средата на двора си разрешение за стоеж на някой, който няма никакви права върху имота по причина, че няколко лица са извършили опущение по служба и никой от тях не е виновен за това.